大家好，今天我想分享的主题是：加快完善‘市场+保障’的住房供应体系。改革开放47年来（节目录制于2025年9月24日），我们经历了农村承包制改革、市场经济改革和城镇住房制度改革，我有幸参与了这些改革进程。近年来，我较多关注并讲述房地产与住房制度改革。中央早已明确，要加快构建房地产发展新模式。而这一新模式的核心，正是加快完善“市场+保障”的住房供应体系。

面对近几年房地产市场低迷的局面，中央明确提出要促进房地产市场止跌回稳，并持续推动这一趋势。今天我将从三个层面展开分享。

首先，谈谈住房商品化改革。根据住建部早年统计，从1956年开始到1986年的30年时间，全国城镇仅盖了7亿平方米的房子，1985年全国城镇人均住房面积仅为4.6平方米。而2021年，全国商品房销售面积一年就达到17.9亿平方米，过去30年的总量还不到这一年的零头。

当年，房改课题组由国家几个主要部门共同组成，包括原国家体改委、原国家计委、原国家建设部、原国家科委、中房集团研究所以及房地产业协会。我们六个单位以当年推动农村改革的精神，共同推进住房制度改革。当时流行一句话：“20年前农民一亩地，20年后市民一套房”，旨在让城乡居民都能拥有资产。

房改课题组自1996年启动工作，至1998年完成并向国务院提交课题成果。在研究过程中，我将从美国学到的一个概念引入中国：美国在五六十年代提出了“两个空间”——居住空间与流动空间。而我们在房改时，人均GDP已接近1000美元，据此提出了相应设想。

1998年7月，国务院采纳相关建议，推出住房制度改革，实施了一系列政策，包括刺激住房消费、改革住房制度、完善供应体系、发展住房金融、放开二级市场、减免过高税费以及推行住宅产业化等七大政策。

其中尤为重要的是住房制度改革。房改前，各单位实行福利分房，职工租住公房。房改推动了老职工购买已租住的公房，当时购房价格也享有补贴。例如，一套100平方米的房子按每平方米500元计算，总价5万元。当时老职工普遍难以承担，因此我们提供了两项补贴：一是工龄补贴，按工龄打折；二是一次性付款补贴。这样，原本5万元左右的房子降至2万至3万元，职工和干部得以购买。

在房改过程中，我们还引进了住房抵押贷款、住房抵押贷款保险等国外金融产品。过去这些产品主要面向单位，因为职工没有购房需求。随着职工开始购房并推行住房商品化，这些金融产品被引入国内。后来，住房抵押贷款逐渐发展成为规模达38万亿元的金融创新，占银行系统贷款总额的15%，有效改善了金融资产质量。

住房制度改革将住房商品化和市场经济引入住房建设与分配领域，使中国城镇居民居住更加舒适宽敞，生活更有尊严。房改主要取得了以下三大成果：

第一，实现了“居者有其屋”的千年理想。根据央行2019年调研，全国城镇有房产的居民占比达96%，户均拥有1.3套住房。即使收入最低的20%城镇居民，住房自有率也达到90%。几千年来中国人民的居住梦想，在中国共产党领导下，通过改革开放和住房制度改革得以实现。

第二，人民群众拥有了资产，且房产随经济发展和货币运行逐年升值。房改时房价约每平方米2000元，之后逐渐上涨，至2023年已突破平均每平方米1万元。有房居民的家庭资产因此增长，尤其是老职工——他们以房改价两三万元购得常年租住的公房。随着商品房价格上涨，这些房改房价格也上涨，且满五年后可上市流通。部分老职工的房产价值已达数百万甚至上千万元。

我们过去常探讨如何推动共同富裕，有人认为我们未曾实现过共同富裕，事实并非如此。住房制度改革正是推动了共同富裕的进程：随着房价上涨，许多老职工家庭财富的60%至70%来自房产，这在住房分配领域促进了公平。例如，1995年中房集团曾向北大清华捐赠“蓝旗营”小区，以每平方米1900元的房改价，将2000套住房出售给教授和教师家庭。随着房价上涨，该小区房价已升至每平方米10万元。

第三，房改拉动了全国重化工业发展，促进了内需与经济增长。房改以来，中国经济总量增长15倍，钢铁、水泥、化工、陶瓷、玻璃、纺织品等重化工产品快速增长，进而带动高速公路、港口等运输体系发展。中国已成为制造业第一大国，其中内需、尤其是住房需求发挥了重要作用。

房改之初的1998年，中国GDP总量位居世界第七。当时经济界普遍认为，经过一段时间发展，到2025年中国可能成为世界第三，到2050年才有可能成为世界第二。然而，房改释放了巨大的内需力量，使我们在房改后12年内平均每两年超越一个国家，于2010年超越日本成为世界第二，并逐渐拉开与后续国家的差距。

如今，房地产业已成为拉动中国经济内需的最大订单来源。我们常用“456”进行概称，即房地产业作为国民经济支柱产业，占银行信贷的40%、地方财力的50%、居民财产的60%。在大城市，这一比例甚至超过70%。

然而，中国房地产发展也面临不少问题，其中最大的问题在于：我国房地产自1992年起步，1998年房改时恰逢日本因房地产低迷陷入“失去的二十年”。当时日本舆论污名化房地产，政策打压房地产，相关问题及其理论也开始影响中国。有人受国外理论影响，提出房地产存在泡沫、应主动刺破，这种过度担忧并非基于经济的实际情况。

历史上，中国曾因房地产低迷经历数次困难，通过及时采取包括经济刺激、去库存等政策，都较快渡过难关。由于房地产作为最大订单出现断供，相关产业也陷入困境。

当前许多经济学者希望尽快拉动消费以促进经济，但需注意：消费与收入相关，收入与就业相关。就业困难导致收入下降，收入下降导致消费萎缩。因此，解决这一问题需从源头入手，即抓好就业。

2024年，国务院五部委联合打出政策组合拳，提出“四个取消”：取消限购、取消限贷、取消限售、取消住房双重标准。近期北京、上海、深圳等地进一步放宽限购，这些政策方向是好的。但自2023年下半年以来，银行法拍房数量急剧增加，成为拉低房价的主要因素。法拍房形成新的边际价格，带动周边房价下跌，进而影响二手房和一手房价格。

针对这一问题，我全力呼吁警惕其危害，并指出法拍房的问题完全可以解决。我提出四种解决办法：一是允许居民延期还贷；二是对下岗失业、无收入居民实行停息延贷；三是通过银行或其它机构保价收购，避免冲击市场；四是将收购房屋用于租赁，而非急于推向市场。这些建议提出后，法拍房问题有所缓解，但仍需提醒：面对困难，银行应与房贷借款人共克时艰。

中央一再强调推动房地产市场止跌回稳，近期更提出要巩固这一趋势。我认为，面对当前商品房形势，实现止跌回稳仍需加大政策力度。这是我分享的第一个方面。

第二个层面，谈谈保障房建设。要完善住房供应体系，关于保障房建设，早在房改初期，我们房改课题组就已提出明确方案。课题组虽主要推动住房商品化，但在方案中清楚写明了“市场提供商品房、政府供应保障房”的双轨并行思路。

当年的房改方案本就是“市场+保障”。这一制度设计源于对国际经验的学习，我们参考了英国、美国、法国、德国、新加坡、韩国以及中国香港、中国台湾等许多发达国家和地区的住房制度经验。

首先以英国为例。160多年前恩格斯在《英国工人阶级状况》中描述的英国，正处于资本主义发展初期，资本家不关心工人居住问题，书中反映了极差的居住与生存状况——几户挤住一屋，极不人道。二战后的英国发生了根本转变：战争几乎将房屋轰平，战后英国为4000万人口建造了1000万套住房，其中一半约500万套是由14个公有单位建设的保障房。英国后来将类似的保障房建设经验应用于其管辖下的香港，使得香港约50%的家庭得以居住在政府提供的居屋和公屋中（尽管面积较小）。

而新加坡将“居者有其屋”制度落实得更为彻底，超过80%的本国居民居住在政府提供的组屋里，面积相对宽敞，且组屋与商品房市场完全区隔。这些经验都提示我们需要借鉴国际做法，因此我们多年来一直坚持呼吁推动保障房建设。

我持续呼吁要加强保障房建设，让工薪收入家庭享有住房保障。如今，建设保障房已成为中央明确的目标。自2024年至今，在文件中多次强调提出要规划建设保障房，加大保障性住房建设和供给。

党的二十届三中全会决定也明确要求“加快构建房地产发展新模式，加大保障性住房建设和供给”。国务院更在2023年专门出台《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号），总体要求是着力解决保障性住房供给不足的突出问题，并提出了具体措施：保障房建设用地主要采取划拨方式，基础设施建设费用不摊入房价。这样算下来，保障房价格约为同等地段商品房的1/3。如果是配售型保障房，加上住房抵押贷款支持，工薪家庭完全能够承受。

有人问，我们真的需要这么多保障房吗？必须认识到，我国仍处于快速城镇化进程中，大量农村人口——即农民工，现在称为“新市民”——不断涌入城市。这些年来，已有约3亿农民进入城市，其中仅有5000万转为户籍人口，剩余2.5亿属于常住非户籍人口，在保障方面仍严重欠缺。二十届三中全会明确提出，要推行按常住地登记户口并提供公共服务的制度，具体聚焦三个方面：社会保障、住房保障、随迁子女义务教育保障。这就对完善住房保障提出了明确要求。

不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅发文要求进一步解决居民急难愁盼问题，特别强调推动符合条件的农村转移人口享有与迁入地户籍人口同等的权利——并非必须落户，而是同等享受上述三项公共服务。

据此可以测算：现有2.5亿人口需融入城市，且尚未计入未来新增城镇化人口。此外，这2.5亿农民工、新市民背后还有4000多万农村留守儿童。这些孩子本应随父母进城，但因城市缺乏住房与教育保障，只得留守农村。若未来将他们一并纳入，总规模将达约3亿人，对应约1亿个家庭。其中真正有能力购买商品房的并不多，主要需依靠住房保障制度解决居住问题。再加上城市中许多年轻人和新家庭同样是保障房的服务对象，总计保障性住房需求预计将覆盖超过1亿个家庭。

从生产端看，近年房地产新开工面积下降，加之地方政府受债务制约，其他公共设施建设投入不足，导致建筑业及相关产业全面萎缩，就业压力加大。

面对这一形势，中央已明确部署加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”，其中保障房建设位列首位。资金问题是关键制约。在地方财政普遍困难的情况下，完全依靠地方政府出资难以落实。

我认为应由中央带头出资：如果中央每年能投入5000亿元，地方政府配套价值5000亿元的土地，合计形成1万亿元本金，再以此撬动约4万亿元银行贷款，便可汇聚约5万亿元总投资。中央资金如同“引水”，能够激活整体投资。每年5万亿元投入保障房建设，通过销售很容易回收资金，因为保障房不愁卖——如前所述，价格仅为同地段商品房的1/3左右，工薪家庭通过努力能够购买。

此举可实现多重效果：一是每年新增5万亿元保障房投资；二是弥补每年因房地产下行减少的十多万亿元新开工缺口；三是每年可建设约1000万套保障房。若持续十年，共可提供1亿套保障房，将全国保障房占住房总量的比例从当前不足15%提升至25%左右，在大型城市该比例可达50%左右。

保障房也要建成“好房子”，除了户型较小，其他品质标准不应降低。这样一来，还能激发居民购买家具家电的需求。当前以补贴推动存量更新效果有限，而保障房建设能创造新的增量需求。由于户型小、套数多，同面积下可促进更多家庭购置家居用品。

保障房投资大约两年即可收回。据测算，它还能创造税收：虽然政府以划拨方式供地并投入部分资金，但从工程招投标开始便进入市场经济链条，工程公司、建材公司等各个环节均需纳税。因此，每年5万亿元保障房投资预计可带动增加约1万亿元财政收入。

这方面我们已有实践经验。我自90年代初担任中房集团总经理、董事长，当时中房集团就是建设保障房的主力，其开发量曾占全国商品房的20%左右。全国230多个城市的保障房，正是由中房集团每年向各地下属公司分配投资指标而建成。2010年后，我们还曾推动5年建设3600万套保障房的计划，具备年建800多万套保障房的能力。因此，当前不过是把过去做过的事情再次规模化推进。若在“十五五”和“十六五”期间持续努力，保障房占比有望达到25%左右。

以上主要针对配售型保障房。此外还有配租型保障房，其持有运营可通过金融工具解决。前些年，我与一些经济专家已将REITs（不动产投资信托基金）这一国际金融产品引入国内。目前国内REITs已发行70多单，规模约2000亿元，其中表现最稳健的正是保障房REITs，因其收益稳定且规模持续扩大。通过REITs可以有效解决租赁型保障房的长期持有问题。

若能完善“市场+保障”的住房双轨制，就能从根本上消除对商品房房价过快上涨的担忧——因为普通收入家庭、工薪家庭及低收入家庭的住房问题已通过保障房解决。而商品房持有者则期望房价稳定，这两类群体的诉求将得以平衡。

当年上一轮房改让许多年轻人的父辈以较低成本获得了家庭资产。未来若能规模化供给保障房，完全可以再次推行类似改革：允许购买保障房的家庭在若干年后补缴一定费用，使房屋转为可上市交易的商品房，一如过去政策；租赁保障房的家庭亦可以租金抵扣部分房款，补足差价后获得产权，未来也可进入市场流通。这将使新一轮房改真正落地，惠及广大工薪与普通收入家庭，推动又一批家庭通过住房实现共同富裕。

第三层面，我们来谈谈双轨运行。“双轨制”即是将保障房与商品房体系统筹运行。前面已讨论保障房建设，有人会问：不是还有存量房吗？确实存在存量房，中央也高度重视存量消化，并提出了要优化存量商品房收购政策。如何优化？这需要科学分析。

谈及存量房，首先须澄清一个普遍误解。当前社会流传着“中国房屋空置量惊人”的说法，这类流言并无益处，既影响保障房建设的共识，也干扰科学决策。例如，前几年有人称积压商品房达6亿套，这显然与事实严重不符。

当前全国城乡住房总量约7亿套，其中包括城镇近4亿套商品房、农村约2.5亿套农宅，以及约8000万套小产权房（部分与农宅重叠），总和约7亿套。这是多年发展实现的“居者有其屋”成果。按全国5.4亿家庭计算，户均约1.3套住房，这是我们的家底。若突然多出6亿套积压房，从何而来？究其源头，是误将“6亿平方米”说成了“6亿套”，或因表述中“积压了6个亿”引发误解。这让我想起相声演员方清平的一个段子：医生拿着化验单连连摇头说“完了完了完了”，病人大惊失色；医生接着却说：“不戴眼镜我什么也看不清楚了。”并非病情严重，而是医生没戴眼镜。类似地，上述数据显然是被看错了。

那么房地产企业实际积压的房屋有多少？约7亿多平方米。这是由于连续三年半的市场萎缩，商品房产出已大幅减少。这7亿多平方米中，约5亿平方米属于正常库存，就像水库必须保有库容、超市货架须有商品一样。若无这部分正常库存，消费者无从选择，市场经济难以运行，现房销售也无从谈起。

然而市面传言不断放大，甚至出现“中国积压35亿套房”的说法。35亿套是什么概念？全国现有住房才7亿套，户均1.3套，若多出5倍房屋，这些房子从何而来？谁投资建设？还有人称“中国有6亿栋楼”。但查阅网站可见，其内容是关于为城乡住房建筑赋予数字身份证，并无“6亿栋”之说。显然有人别有用心地篡改信息，这纯属造假。此类不实信息干扰公众判断，更不应影响决策。我们必须认清：这些数据是虚假的、不真实的。

对于存量商品房该如何处理？央行已提出3000亿元再贷款支持国有企业收购的方案，方向正确。对此，我和一些专家建议设立中央级机构——既然可有中储粮、中储油、中储棉，在住房领域亦可设立“中储房”。以一定资本金加上央行再贷款，由央企入场收储这些房屋。收储后不必急于出售，可待适当时机再投放市场。这类似于美国由美联储支持的房利美、房地美模式，中国也可设立类似机构。

另有人问：存量房能否转为保障房？我认为必须实事求是。商品住房因包含高地价（大城市地价占比常达三分之二），转为保障房难度较大。但有一类商品房——商办用房，地价占比不高，目前空置较多。粗略估算，开发企业手中约有2亿平方米，各类单位持有约3亿平方米，合计超5亿平方米。人们街上所见大量空置房屋，往往正是这类商办用房，它们可改造为保障房。去年底中央经济工作会议明确将消化重点指向商办用房，提出“盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房”，这正是符合实际的决策。

为何出现大量商办用房？除需求萎缩外，也因供给过量。前年限购主要针对商品住房，导致各地限制住宅供地却不限商办供地，一些地方因而过量审批商办项目，甚至出现商办与住房价格倒挂。推动“商改住”，一方面可增加地方政府土地出让金收入和税收；另一方面也可将其转为保障房，让利于民。

“商改住”是否可行？完全可行。美国纽约特朗普大厦即为商改住案例——原曼哈顿银行大楼改为住宅后称华尔街40号，后被特朗普收购。连银行办公楼尚可改造，国内建筑实现商改住更无技术障碍。一年前我曾建议推动商改住，以增加土地出让金和税收。目前不仅未建项目开始调整，存量改造也在探索中。更多商办房适合改为保障房，其价格约为商品住房的1/3左右。这为保障房供应提供了便利。

最后谈谈双轨运行下，楼市还将持续多久？判断需依据，可参考境外经验。一是“四年说”：美国每次房地产低迷约四年走出，如2008年低迷至2012年复苏，当年房地产销售增长达19.9%。二是“六年说”：中国香港1997年楼市下跌后，至2003年才走出低迷，历时六年。目前低迷已持续四年，国际机构多预测调整期将拉长，是否会达六年？三是日本案例：其“失去的二十年”自1991年始，直至2013年安倍经济学推出“三支箭”才止跌回稳，历时22年。

但我相信，中国不会重蹈日本覆辙。国情根本不同：日本当时已完成城镇化，而我国城镇化进程仍在继续——按常住人口计算仅67%，按户籍或需保障人口计算仅48%左右，仍有巨大人口红利。加之我国已推出一系列稳楼市措施，我们有信心不会陷入长期低迷。

再看日本，其楼市自2013年后已持续复苏，连续12年上涨，东京地区房价涨幅达60%-80%，其他城市亦普遍上涨。再称日本房价为泡沫已不合时宜。

中国拥有巨大内需，人民群众对优质住房有持续期待。我们应在消化存量和增加增量上共同发力，加快构建房地产发展新模式。当前面对复杂国际形势，越是出口承压，越需按照中央要求形成强大国内市场、构建新发展格局，坚持扩大内需战略基点，畅通国内大循环，促进国内国际双循环。我们有足够内需支撑发展。面对外部挑战，我们都须加快内需恢复，推动中国房地产市场回暖。

长远看，房地产市场是长线市场。美国房地产业已发展249年，经历多个周期，2008年低迷后于2012年复苏，至今又强劲发展13年。正是美国房地产的持续发展，让历经六次破产的房地产商特朗普两度当选总统，可见房地产在美国是一个长线发展的产业。按照马克思和恩格斯的基本观点，人们首先必须解决吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。换言之，解决好居住问题是人类社会永恒的追求。

总之，中国经济潜力巨大，必将恢复稳定向上发展。

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