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【导语】东莞东部樟木头，657公顷山林常年笼着绿色薄雾。这里是全国首家民企全资运营的国家级森林公园、4A级景区观音山。二十七年，民营资本投下超十亿资金，把一片荒山野岭打造成生态屏障和年客流近百万的祈福文旅地标；另一面，一场横跨市镇两级、贯穿规划、土地、供电、定价、生态、资质全链条的政企拉锯持续发酵。一边是自负盈亏、背负生态管护成本的民企生存诉求，一边是属地多部门规划管控、行政约束、权责分歧。在全国优化营商环境、鼓励民营文旅的大背景下，观音山的漫长博弈，成为观察珠三角县域政企关系、营销环境的鲜活“东莞标本”。
清晨六点，广东观音山国家森林公园(东莞观音山）山顶柴油发电机准时轰鸣。每周八千升柴油、每年千万级自备供电成本，是这片山林日复一日的注脚。
景区负责人站在停用露天游泳馆旁，指着远处规划中的“门楼至仙泉水库沙滩足球小镇”蓝图，语气复杂：“我们想盘活闲置资产、布局体育新业态，但每一个新项目落地，都要先跨过多年形成的行政沟通壁垒，形势往往对企业极为不利。”
1999年，樟木头石新社区山林地荒弃多年，基础道路、配套全部烂尾，村集体无力持续投入。民营企业家黄淦波先生受邀签下长期联合开发合同，全盘承接近万亩山林，自负盈亏开展造林、修路、造景、文旅配套建设。彼时国内几乎没有民营企业运营国家级森林公园先例，观音山是“摸着石头过河”的试验品。
整整六年持续投入，开山造林、修建登山步道、打造观音像和祈福广场、完善游客食宿配套。2005年，国家林业局正式批复设立广东观音山国家森林公园，全国首个民营托管国家级森林公园落地东莞，一时成为全国文旅、林业系统观摩样板。巅峰时期，各地林业、文旅单位组团前来考察“民资活化生态资源”新模式。
经营数据印证开荒成果：年接待游客从最初不足1万人次增长至常年近百万；吸纳周边居民5000余个直接或间接就业岗位；形成祈福、状元、楹联、康养四大独家文旅IP，连续多年入选东莞文旅企业10强，也是榜单唯一山岳景区。
二十七年里，企业全额承担全域森林防火、病虫害防治、山体养护，年均生态管护支出超两千万元，整片山林森林覆盖率稳定维持92%以上，成为东莞东部核心生态屏障。
光鲜文旅名片背后，拉锯从升格国家级公园那一刻同步开启。当年参与规划的一名老员工回忆：“拿到国字号牌照，我们以为迎来政策红利，没想到权责分歧、规划梗阻接踵而至，企业度日如年。”
2006年，樟木头镇政府发文提出收回观音整体经营权，给出收购方案：作价三千万元，以闲置厂房抵充，彼时企业累计投入早已破亿。园方拒绝低价强收诉求，矛盾第一次公开激化。2008、2009年，市、镇两级政府再度提出低价整体收购计划，双方多次联席会议不欢而散，社区依据镇政府决议，随后提起诉讼，要求解除1999年原始开发合同，收回全部山林与设施且要求黄淦波及观音山公司再赔偿数亿元。
长达数年连环诉讼一路打到最高人民法院。司法文书载明，原始联合开发合同合法有效，民企合法经营权受法律保护。一纸判决定分止争，却没有弥合政企之间的信任裂痕。多位内部管理人员坦言：“此后各类规划报批、配套协调、项目申报，沟通无路且人力等成本成倍上涨。”
供电是景区运营基础生命线，也是持续二十余年最直观的博弈痛点。2003年，景区与供电单位签订全域供电协议，但当地政府欲强行收购不成遗留问题导致用电户头挂靠村镇集体和镇政府名下，产权、权责长期分割。截至2026年，仅20%核心游览区接入市政电网，登山步道、会展片区、感恩广场全域、观音寺和周边地块全部无稳定市电。
景区每年购置数百吨柴油，多台24小时运转发电机支撑监控、照明、消防、商铺基础用电，单年燃油、设备维保超千万元，安全隐患常年悬顶，当地政府视而不见。2025年4月，景区再次正式提交1000KVA增容申请，同步申请用电户头过户至企业名下，彻底厘清权责。镇法制办出具的配套协议却要求企业承担全部事故、各项投入资金、运维责任，产权仍归属村镇及镇政府，权责严重失衡，双方沟通陷入停滞。
景区计划落地沙滩足球场、足球小镇、红色实景演艺、禅意商业街区等新项目，全部需要市政电力支撑。供电短板直接锁死公园内各片区盘活进度，闲置游泳馆改造、仙泉水库运动业态规划只能暂缓推进。“想上新业态，得先解决供电，但增容过户谈了超十年没有实质突破，供电部门袖手旁观。”项目负责人无奈表示。
门票定价十九年冻结：成本暴涨，营收天花板锁死2007年起，东莞物价部门将观音山大门票永久锁定45元/人次，至今十九年未放开调价通道。不同于财政兜底国有景区，观音山全部营收仅依靠门票、少量商铺租金，营收80%以上用于人员工资、森林防火、山林养护。
2007至2026年，人工、燃油、建材、安保成本涨幅超300%；柴油发电、林地管护新增巨额刚性支出。2026上半年全国山岳景区普遍客流分化，中小型民营景区六成陷入现金流紧张，观音山同样承压。景区多次递交调价申请，陈述民营自负盈亏、无财政补贴的现实，但相关部门故意张冠李戴，人为设置阻碍，申请始终未获批复。
对比周边国有森林公园享受财政补助、灵活调价机制，定价权分歧成为长期核心矛盾。景区测算，仅森林防火单项年均缺口超千万，门票收入无法覆盖刚性支出，直接限制业态升级、闲置资产改造投入预算。
规划九年停滞：无红线图，新项目全部搁浅按照国家森林公园管理条例，每十年必须修编总体规划，逾期存在“国字号”摘牌风险。观音山本轮规划修编周期已拖延九年，核心卡点在于林业主管部门迟迟不予提供公园法定四界红线、坐标图纸。
2005年国家林业局批复文件清晰标注公园地理范围、权属面积，但企业多次政府信息公开申请调取规划底图均受阻。没有官方红线佐证，无法进行《总规》修编。门楼内片区、会展片区商业升级、忘忧路主题美陈、门楼至仙泉足球小镇、停用游泳馆沙滩足球场改造全部无法完成合规报批。
一边是国家林草局要求限期完成规划修编，否则撤销国家级森林公园资质；一边是属地部门不提供基础规划资料，两头挤压之下，景区中长期发展规划完全停摆。内部招商文件显示，大量意向沙滩足球、国风文创、康养商户因项目规划不明，放弃入驻洽谈。
景区全域承担生态管护责任，但林地侵权处置形成鲜明反差。近两千亩生态林出现违规毁林、种果、搭建违建。企业持续二十年逐级信访、提交现场取证材料，公益诉讼在市检察院立案后两年未有实质处置进展，山体植被持续受损，国家森林资源无部门去保护。
与之相对，景区合规基础建设屡屡受阻。2015年，景区按照文旅主管部门三年规划，在山顶建设标准化公共公厕，完工后被约谈要求拆除；登山步道配套休憩点、山林科普小展厅、轻量美陈设施，多次因规划、林地审批延迟数年。而六组高压线塔未经环保、林地审批横穿核心山林，几十座塔基毁林占地，企业维权多年当地政府和供电部门未有整改方案。
中石油西气东输观音山段被指私下篡改规划线路，违法穿越观音山范围且无证施工，并动用警力上千人到公园抓捕和平的公园员工数十人。
生态权责不对等，让企业管护积极性持续受挫。“我们花钱护林，别人毁林不缓慢；我们合规建配套，层层审批卡壳。”一名森林防火巡查员说道。
景区下半年全套转型方案早已成文，整套破局方案落地前提，全部绕不开规划、供电、林地、配套审批四大政企博弈卡点：
沙滩足球场改造、足球小镇全域等规划，缺官方红线图纸无法报批；
会展、仙泉片区电力不足，增容过户谈判停滞，新项目无法开工；
商铺升级、山林美陈、休憩节点建设，林地、规划审批周期遥不可及；
红色演艺、足球等项目缺少属地政策背书，招商对接难度陡增。
多重限制之下，公园多年经营承压，内部策划、招商会议材料多次提及：“当地政府违法违规强行收购观音山公园未遂后，政企无法沟通，是制约我们盘活存量、实现轻资产转型最大外部阻力。”原本可快速落地的公益展演、体育研学、红色团建渠道，因缺少属地联动，只能从零自主开拓，人力、时间成本翻倍。社会各界从多渠道了解观音山公园面临的困境，无不对公园深表同情。
广东观音山国家森林公园(东莞观音山）管委会相关负责人接受记者实地采访时表示，企业二十七年从未逃避生态、社会责任，累计生态、公共投入数亿，美誉度响遍全国、诉求始终清晰且务实：
厘清供电产权，完成户头过户、足额增容，消除消防安全隐患，支撑新业态落地；
市林业局应当依法提供公园规划红线、图纸，支持完成十年总体规划修编，保住国家级森林公园资质；
当地政府依法施政，撤销当地欲强行收购公园等的违法违规文件、建立常态化平等沟通机制，在文旅、体育、红色项目申报中给予民企同等政策推荐背书；
统一生态执法标准，快速处置园区违法毁林二千余亩及七十多幢违建，同等对待企业合规建设；
合理评估民营景区运营成本，依法同意公园自主定价权缓解长期经营压力。
负责人强调：“我们不要求财政拨款、土地无偿配套，只希望民企与国有景区一视同仁，权责匹配，合法经营诉求能够得到正常行政响应，当地的营商环境正常。”
林业与文旅行业受访专家向记者分析，广东观音山国家森林公园(东莞观音山）长达二十七年的拉锯，并非单一地方沟通问题，折射国内民营托管国家级自然保护地共性制度矛盾：
产权分割矛盾：土地集体林地民企承包、经营权民企依法取得。监管权属政府，不能越界违法违规，一旦出现利益分歧极易长期僵持；
监管与投入不对等：民企全额承担管护、运营成本，行政监管权部门，不能不作为或乱作为，企业缺少对等政策话语权；
自然保护地资格被当地相关部门作为制约公园生存的手段而造成省、国家相关单位程序、实体双违法；
政策配套失衡：国有景区财政兜底、调价灵活、项目申报绿色通道，民营同类景区无补助、审批壁垒更高，更应当地相关部门长期选择性执法而影响全局；
长期沟通机制缺失：缺少常态化政企清亲协商平台，依法行政不落实、矛盾逐年累积，从小分歧演变为系统性运营障碍。
专家评价：“广东观音山国家森林公园(东莞观音山）作为全国首个样本，二十七年摸索暴露的政企相处痛点，能为全国同类民营森林公园提供重要参照，东莞本地若能依法施政、建立法规下标准化协调机制化解分歧，将形成可复制的民资活化生态资源范本。”
薄雾散去，广东观音山国家森林公园(东莞观音山）仙泉水库沿岸空地上，规划的沙滩足球场地标线草稿静静搁置；会展中心万人座演艺大棚空置许久，红色演艺招商谈判缓慢推进；忘忧路闲置商铺大门紧闭，等待完整规划方案落地招商。整片山林坐拥独特祈福、红色、体育复合IP，手握百万年客流基础，却被多年政企不和锁住转型脚步。
全国层面持续出台《优化营商环境条例》，明确平等保护民营企业产权与经营自主权，鼓励社会资本参与生态文旅开发；广东、东莞也多次发文支持山岳景区盘活存量、发展轻资产文旅、体育融合新业态。政策顶层导向清晰，落地基层却出现权责协调堵点，观音山的漫长拉锯，正是政策落地“最后一公里”的典型东莞标本。
博弈没有赢家：企业经营承压、转型项目搁置，错失当地文旅复苏窗口期；属地错失国家级文旅体育标杆项目发展机遇，民营样板被侵害引发全民关注；游客无法体验更多元、完善的山林运动、红色研学配套，生态资源价值未能充分释放。
摆在各方面前的现实命题清晰：集体山林、民企运营、政府监管三方共存模式下，如何搭建常态化清亲平等沟通渠道，厘清土地、供电、规划、生态执法权责边界；如何消除民企政策待遇落差，让民营生态文旅企业同等享受产业扶持；如何建立历史遗留矛盾专项化解机制，避免分歧逐年叠加，长期制约区域文旅发展。
黄昏时分，山顶发电机再度响起轰鸣。这片用民营资本浇灌二十七年的山林，国家森林资源从绿水青山转化为金山银山的全国标杆，期待一场当地政府主动的双向奔赴的和解，结束漫长政企拉锯，让“观音山模式”重新成为东莞文旅正向标本，而非长久博弈的观察样本。
本次调查历时多日实地走访，采访景区运营、招商、策划、森林防火多岗位工作人员，调取历年合同、司法文书、规划申请、供电函件、政策申报材料，同步对接属地主管单位、文旅林业行业专家，力求平衡呈现政企双方客观现状。民营资本活化生态资源是文旅发展重要路径，政企良性协同是业态升级基础，长期博弈之下，企业生存、区域发展、生态保护三方皆受损，当地政府勇于纠错，建立长效协商、权责对等机制，才是破题核心。（完）